Мы в Telegram13.03.2023
СЗПК и инвестиции: поможет ли обновленный инструмент их привлекать?
Что изменил кризис в защите и поощрении капиталовложений? Как проходит перезапуск инструмента? Какие регионы наиболее готовы к заключению новых СЗПК?
После паузы продолжительностью почти в полтора года государство перезапустило соглашения о защите и поощрении капиталовложений (СЗПК), которые еще до пандемии хотело сделать ключевым инструментом господдержки. За время «ожидания» власти сменили агента сопровождения проектов (им вместо «Агентства инвестиционного развития» стал ВЭБ.РФ), добавили возможность подавать и согласовывать документы в электронном виде, подписывать соглашения на уровне регионов и получать заключения (в том числе отрицательные) от руководства субъектов о федеральных инициативах, реализуемых на их территории. Кроме того, повысили минимальную планку вложений в федеральные проекты и убрали верхнюю планку вложений в региональные.
Один из главных инструментов планируемого ускоренного подписания соглашений — ГИС «Капиталовложения» — запустили летом 2022 года. В ближайшие два года должна заработать вторая очередь этой системы. Как ожидается, она позволит не только вести электронный документооборот (как это происходит сейчас), но и проводить мониторинг успешной реализации проектов, «конструировать» соглашения, разрешать споры, обеспечивать процесс получения субсидий, запускать публичную проектную инициативу и др. Впрочем, после принятия необходимых нормативных актов и ввода второй очереди системы в эксплуатацию в начале 2025‑го до ее выхода на «проектную мощность», по нашей оценке, понадобится еще, по меньшей мере, год.
По нашей оценке, к марту 2023 года удалось построить и запустить объекты в рамках 11 «старых» СЗПК на 83,3 млрд руб., это почти треть по количеству и 6,7% по инвестициям от всех подписанных в 2020‑2021 годах. Всего в сегменте относительно успешных СЗПК находятся 26 проектов на 804,6 млрд руб.: объекты по ним уже введены в эксплуатацию, близки к ней или еще строятся, но без очевидных проблем. Среди СЗПК 2020‑2021 годов с сыгравшими рисками, а также с очевидными сложностями в реализации, находятся десять проектов на 428,4 млрд руб. Большинство из них пострадали от внешнеэкономических шоков, санкций и ограничений, приведших к ухудшению логистики и снижению спроса. Но два СЗПК почти на 65 млрд руб. — в сфере общественного транспорта — скорее всего не смогут быть реализованы в рамках инструмента. Эти проекты запускали в формате концессии и местные власти заинтересовались предложениями инвесторов, не подписывавших СЗПК.
После перезапуска соглашения заключают пока медленнее, чем в 2020‑2021 годах, следует из данных, имеющихся в открытом доступе. За полтора месяца с момента заключения первого СЗПК по новым правилам — к началу февраля 2023 года — подписано лишь шесть соглашений на 408 млрд руб. против 25 шт. на 895 млрд руб. за такой же период по старым правилам. Это может быть связано с более глубокой и долгой проверкой проектов новым агентом сопровождения, последствиями инвестиционной паузы, когда и публичная, и частная сторона более осторожно выбирают инициативы для реализации, а также более долгим поиском импортозамещающего оборудования, если оно необходимо.
Вместе с тем, пока средний объем новых соглашений почти на 90% больше, чем у подписанных в 2020‑2021 годах: 68 млрд руб. против 36 млрд руб. Причина в том, что новые соглашения заключали в основном для капиталоемких проектов в химической и горнодобывающей промышленности, тогда как два года назад почти четверть от всего количества СЗПК — 8 шт. из 36 шт. — относилась к сельскому хозяйству и пищевой промышленности. Одним из первых в 2022‑2023 годах было подписано соглашение с рекордным объемом инвестиций по строительству первой очереди горно-обогатительного комплекса на базе Черногорского месторождения медно-никелевых руд в Красноярском крае на 240 млрд руб. Среди соглашений 2020‑2021 года максимальный заявленный объем инвестиций составил 178 млрд руб. (строительство целлюлозно-бумажного завода в Карелии).
За минувшие два года информация о новых заключенных СЗПК стала еще менее публичной. Минэкономразвития перестало сообщать о подписанных соглашениях в пресс-релизах, не обновляется ранее заполненный реестр СЗПК на портале электронного бюджета. Это может быть вызвано общей тенденцией к засекречиванию статистической информации из‑за возможных санкционных рисков для отраслей в целом и отдельных компаний в частности.
По нашей оценке, более трети российских регионов (свыше 30) участвовали в запуске проектов СЗПК в 2020‑2023 годах для федерального уровня, а первое соглашение на региональном заключили в Ханты-Мансийском автономном округе на строительство металлургического завода. Мы полагаем, что наиболее активными в заключении новых соглашений могут стать регионы, которые имеют опыт участия в их подготовке и пул планируемых к запуску проектов. Среди наиболее готовых к работе с инструментом субъектов федерации — Татарстан, Башкирия и Свердловская область. Они создали заявки для проектов с общим объемом инвестиций 590 млрд руб.
Как законодательная пауза изменила СЗПК?
Нормативная база, необходимая для подписания новых соглашений о защите и поощрении капиталовложений (СЗПК), заработала в сентябре 2022 года. Тогда правительство России утвердило новые правила их заключения, которых инвесторы ждали около полутора лет (действие временных закончилось еще в апреле 2021 года).
Согласно новым правилам, заявки от инвесторов, поступившие на рассмотрение до 1 апреля 2021 года и не дошедшие до стадии подписания, могут быть выбраны для заключения СЗПК по новым условиям. По данным ВЭБ.РФ, это 71 проект на 1,6 трлн руб. Но возможность нового рассмотрения для них существует временно — до 1 апреля 2023 года. Впрочем, часть интересовавшихся инструментом инвесторов либо отказалась от запуска в кризис либо запустила проекты без господдержки.
За время паузы правительство сменило организацию, сопровождающую заключение соглашений. Для первых СЗПК таковой была автономная некоммерческая организация «Агентство инвестиционного развития», для новых — стал ВЭБ.РФ.
Региональные власти получили возможность готовить заключения (в том числе отрицательные) на инвестиционные проекты федерального уровня с учетом воздействия последних на местную экономику.
За полтора года были также внесены изменения в закон о СЗПК. В частности, в законе были впервые упомянуты проекты в сфере общественного и пригородного транспорта, туризма и транспортно-логистических центров, а также аэровокзалов. Ранее соглашения по ним тоже можно было заключать, но как для проектов из иных сфер экономики. Мы полагаем, что такое выделение подчеркивает приоритетность этих отраслей для государства.
Кроме того, была увеличена нижняя граница объема капиталовложений в проекты. Например, для проектов в социальной инфраструктуре (здравоохранение, спорт, образование, культура и др.) она выросла с 250 млн руб. до 750 млн руб., а для инициатив в сфере цифровизации, экологии, сельского хозяйства с 500 млн руб. до 1,5 млрд руб. Для проектов в иных сферах экономики с 5 млрд руб. до 10 млрд руб. Для регионального уровня была убрана верхняя граница капиталовложений (1 млрд руб.), а нижняя осталась неизменной (200 млн руб.).
Источник: данные разных версий федерального закона о защите и поощрении капиталовложений, анализ Sherpa Group
По нашей оценке, если бы с новыми финансовыми критериями подходили к проектам, заключенным в рамках «первой волны» СЗПК, то большинство из них все равно оказались бы подписаны. Для федерального центра такое увеличение нижнего уровня было логичным в условиях кризиса и дефицита бюджета: оно позволяет сосредоточиться на обсуждении и запуске капиталоемких проектов с большей экономической отдачей, а менее дорогие проекты «отправить» на уровень регионов. Впрочем, в самом Минэкономразвития утверждают, что объем проектов повысили из‑за того, что инвесторам предоставили возможность увеличить долю заемного финансирования, поскольку раньше существовали высокие требования к доле собственных средств.
ГИС в ожидании второй очереди
Даже если бы новые правила утвердили оперативно весной 2021 года, сдерживающим фактором для быстрого подписания СЗПК тогда бы стало отсутствие государственно-информационной системы «Капиталовложения». В ней планировалось наладить «электронное» взаимодействие между публичной и частной сторонами.
Первоначально, согласно федеральному закону о СЗПК и закону об информации, оператор системы должен был работать в рамках концессионного или ГЧП-соглашения. Однако в середине 2021 года в закон внесли поправки о возможности создания системы в рамках госконтракта. Оператором правительство России в итоге выбрало Федеральную налоговую службу, стоимость работ составила ориентировочно 5,6 млрд руб.
Первую очередь ГИС «Капиталовложения» запустили в июне 2022 года. Сейчас система предоставляет доступ в личный кабинет представителям частной или публичной сторон и обеспечивает электронный документооборот между ними.
Впоследствии в рамках второй очереди функционал системы планируют значительно расширить и он будет включать в себя мониторинг исполнения условий реализации проекта, конструктор соглашений, возможность разрешения споров, возможность подавать публичную проектную инициативу, получение субсидий и налоговых вычетов, интеграцию с ФНС, ФТС, Росстатом и различными государственными информационными системами и др.
Опытную (пробную) эксплуатацию второй очереди ГИС «Капиталовложения» планируют начать 1 января 2024 года, а непосредственно ввести в эксплуатацию в 2025 году. Однако соответствующее постановление правительства пока не утверждено.
На наш взгляд, с учетом опыта оператора в сфере цифровизации большую часть требуемого функционала в течение двух лет запустить можно, если для этого своевременно примут соответствующие нормативные документы. Но даже в этом случае отлаженную работу системы стоит ожидать лишь ближе к 2026 году.
Насколько успешны СЗПК первой волны?
В 2020‑2021 годах Минэкономразвития подписало 36 соглашений о защите и поощрении капиталовложений на общую сумму 1,2 трлн руб. (сумма может отличаться из‑за разных подходов к учету НДС в стоимости проектов).
Все реализуемые с того времени проекты, на наш взгляд, можно разделить на пять категорий: успешно запущенные (1), близкие к запуску в эксплуатацию (2), еще строящиеся (3), имеющие сыгравшие риски (4) и инициативы, вероятность реализации которых в настоящее время сильно понижена или близка к нулю (5).
Для оценки статуса проектов мы использовали информацию, находящуюся в публичном доступе: на порталах федеральных и региональных органов исполнительной власти, компаний и в СМИ.
Первые три категории можно считать в целом успешными, к ним относятся 26 проектов на 806,4 млрд руб. Мы полагаем, что эти проекты в меньшей степени были затронуты рисками нынешней экономической и геополитической ситуации (санкции, сложности с логистикой и др.). Вероятно, они меньше будут нуждаться в пересмотре условий соглашений либо прекращении действия последних.
Источник: данные Минэкономразвития, единого портала бюджетной системы России, порталов региональных органов власти, СМИ, анализ Sherpa Group
Средний объем инвестиций в проект в наиболее «беспроблемной» категории (построенные и успешно запущенные) составляет 7,5 млрд руб., что существенно ниже, чем средний объем вложений в проекты, реализуемые в рамках всех СЗПК «первой волны» (36 млрд руб.) и чем средние объемы в других категориях. Мы полагаем, что это связано с длительностью строительного цикла, который заметно короче у менее капиталоемких проектов, а также с тем, что СЗПК по некоторым инициативам заключались уже во время строительства объектов (одно из отличий инструмента от традиционной концессионной модели).
К марту 2023 года удалось построить и запустить объекты в рамках 11 СЗПК на 83,3 млрд руб., это почти треть по количеству и 6,7% по инвестициям от всех подписанных в 2020‑2021 годах.
Такие проекты относятся в основном к пищевой промышленности и сельскому хозяйству. Но среди них есть, например, и фармацевтический — строительство мощностей по производству вакцины против короновариуса компании «Р-Фарм». Проект мог столкнуться со сложностями в 2022 году, но необходимое для него оборудование поставили раньше. Даже падение спроса на вакцины не содержит сильных рисков, поскольку то же оборудование можно перепрофилировать под производство других лекарств.
Источник: данные Минэкономразвития, единого портала бюджетной системы России, порталов региональных органов власти, СМИ, анализ Sherpa Group
В зоне риска реализации и пересмотра условий, по нашей оценке, находятся проекты в рамках 10 СЗПК на 428,4 млрд руб. Среди инициатив с сыгравшими, но решаемыми рисками (4 категория) — пять проектов на 122 млрд руб., большинство из них были задеты санкциями, усложнением логистики или иными ограничениями. Это проекты в сфере химической промышленности, утилизации твердых коммунальных отходов, фармацевтике (в большинстве этих случаев возникли сложности с поставкой или локализацией оборудования) и в инфраструктуре общественного транспорта.
В двояком положении среди проектов с сыгравшими рисками оказался аэропорт Геленджика. Строительство нового аэровокзального комплекса успешно завершили в декабре 2021 года, первых пассажиров ожидали принять в первом квартале 2022‑го, но с февраля того же года аэропорт попал в перечень закрытых из‑за проведения специальной военной операции. Вероятно, по ее окончанию он вновь заработает, но это может потребовать пересмотра условий соглашения — например, продления его действия на более долгий срок.
Наиболее проблемными (5‑я категория) являются пять проектов с заключенными СЗПК на 306,4 млрд руб. Здесь есть те, по которым санкционные и кризисные риски ударили особенно сильно: например, строительство парогазовой установки на Заинской ГРЭС в Татарстане, создание нового целлюлозно-бумажного комбината в Карелии и другие, а также те, которые вряд ли будут реализованы из‑за особенностей самого инструмента.
К последним относятся два соглашения в сфере общественного и трамвайного транспорта суммарно на 64,6 млрд руб. — в Башкирии («Синара ГТР Уфа») и Волгоградской области («Мовиста регионы»). В первом случае власти отказались от условий концессии, которые предлагала им подписавшая СЗПК компания, и сейчас обсуждают возможность привлечения других инвесторов (например, «Транспортную концессионную компанию», которая реализует проект в Санкт‑Петербурге). Во втором случае развитием трамвайной инфраструктуры также будет заниматься другой концессионер, и с ним уже подписано концессионное соглашение («ЭлектроТранспортПлюс»).
Проблемы здесь не связаны со сферой реализации проекта, поскольку, например, еще одно трамвайное СЗПК — для Екатеринбурга — продолжилось заключением концессионного соглашения с изначальным инвестором («Мовиста регионы»). Скорее, ситуация показывает, что СЗПК носит менее обязывающий характер, чем концессионные соглашения, о чем эксперты предупреждали и раньше. В итоге подписание СЗПК не всегда означает, что обещанные инвестиции будут привлечены. В случае концессионных или ГЧП-соглашений такой риск тоже существует, но он заметно меньше.
Еще одна причина — инвесторы заключали первые СЗПК с федерацией ускоренно и соглашения не всегда в полной мере могли учитывать интерес и возможности регионов. Концессионные соглашения для тех же проектов инвестор должен был подписать уже непосредственно с властями субъекта и те могли не согласиться с условиями и отыграть все назад. Перезапущенный инструмент решает проблему такого «рассогласования»: во‑первых, регион сам может подписывать СЗПК, во‑вторых, если это делает федерация, то оставить свое заключение на проект, которое будет учтено.
Источник: данные Минэкономразвития, единого портала бюджетной системы России, порталов региональных органов власти, СМИ, анализ Sherpa Group
Из проведенной нами оценки также следует, что предусмотренный для защиты и поощрения капиталовложений механизм не всегда способен стабилизировать резкие внешние шоки (изменения геополитической ситуации, введение санкций, изменение логистики, последствия этих событий). Впрочем, изначально он и не был на это рассчитан, как и другие инструменты поддержки.
Первые итоги нового запуска
Запуск второй версии инструмента оказался несколько более медленным, чем первой.
За полтора месяца с момента подписания первых СЗПК в новой версии (то есть к 1 февраля 2023 года) было заключено заметно меньше соглашений, чем за тот же срок для старой версии инструмента: шесть на почти 408 млрд руб. против 25 шт. на 895 млрд руб. Возможно, это было вызвано как более длительной отладкой нового инструмента, более пристальным и долгим рассмотрением со стороны агента сопровождения, осторожностью частной и публичных сторон в условиях кризиса, так и вероятными трудностями в локализации необходимого оборудования.
Впрочем, средний объем инвестиций в проекты по новым СЗПК увеличился по сравнению с 2020‑2021 годами почти на 89%: до 68 млрд руб. с 36 млрд руб.
Дело в том, что новые соглашения заключали преимущественно в сферах, где реализуются капиталоемкие проекты: в химической промышленности и горной добыче. Во время запуска инструмента в 2020‑2021 годах почти четверть соглашений (8 шт. из 36 шт.) относилась к сельскому хозяйству и пищевой промышленности, средний объем инвестиций в которые существенно меньше.
Рекордный объем инвестиций — 240 млрд руб. — после перезапуска инструмента планируют вложить в строительство и развитие горно-обогатительного комбината на Черногорском месторождении медно-никелевых руд в Красноярском крае. Из этих средств до 180 млрд руб. готовы предоставить ВТБ и ВЭБ.РФ в рамках подписанной в начале 2023 года сделки синдицированного кредитования. В случае роста ключевой ставки увеличение процентной ставки будет компенсироваться государственной субсидией.
Предыдущий рекорд был установлен в декабре 2020 года, когда было подписано СЗПК с Segezha Group на строительство целлюлозно-бумажного комбината в Карелии стоимостью 178 млрд руб.
Объективно оценить успешность перезапуска инструмента сейчас сложнее из‑за меньшей публичности доступной информации по таким проектам. Минэкономразвития теперь не сообщает обо всех подписанных соглашениях в новостях. А реестр СЗПК на едином портале бюджетной системы России перестал обновляться с 1 апреля 2021 года — окончания действия первой версии инструмента и подписания последних соглашений в его рамках.
Вероятно, на это повлияла общая тенденция к закрытости российской статистики из‑за высоких санкционных рисков как для реального сектора в целом, так и для отдельных компаний. На наш взгляд, в среднесрочной перспективе это создает трудности для внешнего анализа и информирования новых инвесторов о всех возможностях, преимуществах и недостатках инструмента.
Источник: данные Минэкономразвития, порталов региональных органов власти, СМИ, анализ Sherpa Group
Наиболее готовые к СЗПК регионы
В декабре 2022 года состоялось подписание первого регионального СЗПК. Власти Ханты-Мансийского автономного округа заключили соглашение с «Сургутским металлургическим комплексом» на строительство завода с объемом вложений 2,1 млрд руб.
Впрочем, субъекты федерации активно участвовали в сопровождении и запуске нового инструмента и раньше. Всего старая версия соглашения коснулась проектов на территории 26 регионов.
По три СЗПК в 2020‑2021 годах подписали на федеральном уровне для четырех регионов: Москвы, Татарстана, Ленинградской и Мурманской областей. По два СЗПК заключили для проектов в Карелии, Краснодарском крае и Свердловской области. Наиболее активно заключали в 2020‑2021 годах подобные соглашения в Северо-Западном (11 шт. на 518,2 млрд руб.), Центральном (9 шт. на 88,5 млрд руб.) и Приволжском федеральном округах (7 шт. на 243,2 млрд руб.). Ни одного соглашения не заключили на Северном Кавказе.
С подписанием новых СЗПК в 2022‑2023 годах количество регионов, знакомых с инструментом, превысило 30.
Для того, чтобы определить, в каких регионах шансы на заключение подобных соглашений наиболее высоки, мы проанализировали наличие у субъектов федерации соответствующей нормативной базы, публично заявленных планов запуска проектов с применением СЗПК и опыта заключения последних в 2020‑2021 и 2022‑2023 годах.
Критерий наиболее готовых к заключению СЗПК регионов представлял собой сумму оценок по трем параметрам: наличие нормативной базы (три — фактическое наличие, ноль — ее отсутствие), заявленных планов и опыта реализации проектов с применением инструмента (максимум — единица и соответствует вложениям более 150 млрд руб., ноль — отсутствие таких планов, промежуточные значения — вычислялись по пропорции) и опыт реализации проектов (максимум — единица соответствовал наличию трех проектов, 0,9 и 0,8 — двух и одного соответственно). Максимальное возможное количество баллов, которое мог получить регион, равнялось пяти.
По нашей оценке, в тройку лидеров по наибольшей готовности к заключению новых СЗПК вошли Татарстан (5 баллов из 5), Свердловская область (4,9 балла) и Башкирия (4,8 балла).
Татарстан одним из первых подал семь заявок на подписание новых СЗПК с общей суммой инвестиций 250 млрд руб. В Свердловской области кроме нормативной базы, осенью 2022 года создали «пул» из 26 проектов на 180 млрд руб., которые могут претендовать на этот инструмент. В Башкирии тоже есть свой перечень из пяти проектов на 160 млрд руб., которые готовы или готовятся претендовать на заключение новых СЗПК.
Во всех трех регионах имеется опыт заключения соответствующих соглашений в предыдущей версии инструмента: в Татарстане — в энергетической инфраструктуре и обработке ТКО, в Свердловской области — в сфере пищевой промышленности и общественного транспорта, в Башкирии — только общественного транспорта.
Москва, Санкт-Петербург и Московская область хоть и оказались в верхней части списка, но пока не сообщают о конкретных планах заключения соглашений. Редкость СЗПК в ряде крупных и экономически развитых регионов можно объяснить также тем, что у них есть и активно используется более широкий набор альтернативных инструментов для реализации проектов, например, концессионные и ГЧП-соглашения.
Источник: данные Минэкономразвития, порталов региональных органов власти, СМИ, анализ Sherpa Group
Материал публикуется исключительно в информационных целях, не является профессиональной консультацией, рекламой и офертой, а также не может быть основанием для принятия инвестиционных решений. Приведенные данные, экспертные мнения и прогнозы актуальны на дату публикации и не носят исчерпывающий характер.